La reforma del federalismo fiscal mexicano

por Aldo Cruz Martínez 

Formalmente, México es una federación en la que los tres ámbitos de gobierno poseen algún grado de autonomía, tanto en su capacidad para recaudar ingresos como en sus decisiones de gasto.

Sin embargo, en la práctica, tal autonomía ha estado tradicionalmente limitada por la concentración excesiva de funciones en el gobierno federal. En promedio, en el periodo 1980-1995 el gobierno federal participó con 79.9% de los ingresos, en tanto  que las entidades federativas lo hicieron con 15.5%, y los ayuntamientos con 4.6% restante.3 Es importante subrayar que el grueso de estos ingresos estatales y municipales no son propios, es decir, son transferencias (participaciones) provenientes del gobierno federal. Por el lado del gasto, las proporciones fueron de 76.1% para el gobierno federal, 19.8% para los gobiernos estatales y 4.1% los gobiernos municipales.

Ingresos

Por el lado del ingreso esta concentración de funciones en el ámbito federal de gobierno tiene su explicación en el llamado Sistema Nacional de Coordinación Fiscal (SNCF), cuyo estado actual se originó en 1980. Mediante este sistema el gobierno federal recauda los impuestos con las bases impositivas más amplias, como es el impuesto sobre la renta (ISR) y el impuesto al valor agregado (IVA). 


Los gobiernos estatales, por su parte, tienen acceso a bases impositivas muy reducidas, entre las que destaca el impuesto sobre nóminas y las participaciones en la recaudación del impuesto especial sobre producción y servicios. Así pues, como consecuencia del arreglo fiscal del SNCF los gobiernos estatales delegaron su capacidad recaudatoria al gobierno federal, a cambio de recibir participaciones federales. Este arreglo fiscal consistió en que cada entidad federativa recibiría, al menos, los ingresos prevalecientes el año inmediato anterior, cuando participaban en la recaudación del impuesto sobre ingresos mercantiles (ISIM).

En consecuencia, el sistema se diseñó con un espíritu fundamentalmente resarcitorio, es decir, el criterio fue simplemente compensar a las entidades el ingreso que habían dejado de recibir como resultado de que, el gobierno federal se hizo cargo de recaudar el IVA. Actualmente, la fórmula de distribución de participaciones a los estados se constituye de la siguiente manera: i) población (45.17%), ii) capacidad de generar ingresos (45.17%) y iii) en relación inversa a las transferencias per cápita resultante de los dos criterios anteriores (9.66%).

En la medida en que el componente poblacional (que refleja la necesidad de gasto) es importante, es razonable suponer una redistribución de recursos de las zonas de alto a bajo ingreso. Más allá de la distribución territorial de recursos, esta forma de organización del sistema hacendario significa que, en la práctica, la capacidad recaudatoria de estados y municipios sea muy reducida.

Sin embargo, a diferencia del mecanismo de reparto entre federación y estados, no existe una fórmula única de reparto, ya que cada entidad federativa establece sus propios criterios.

Gastos

Por el lado del gasto, su funcionamiento ha sido mucho menos sistemático y altamente discrecional debido a que, a diferencia de los ingresos, no ha existido, sino hasta recientemente, una definición clara de funciones entre ámbitos de gobierno. Como se explicará con detalle más adelante, tradicionalmente los gobiernos estatales han tenido un grado muy bajo de autonomía en lo que concierne a sus decisiones de gasto. En buena medida esto ha obedecido a que el componente más importante del gasto público estatal ha provenido de los llamados convenios de desarrollo social (Cedes), en los que participan conjuntamente los gobiernos federal y estatales. Este instrumento normalmente funciona con una temporalidad anual y se ha caracterizado por no estar sujeto a un mecanismo transparente de asignación.. Para efectos de analizar los gastos estatales, a continuación se presenta una clasificación del gasto que se hace en las entidades federativas, atendiendo fundamentalmente al grado de participación de los gobiernos estatales en la asignación y ejecución del gasto. Éste puede ir desde el llamado gasto propio, cuyo destino y ejecución es decidido enteramente por los estados, sin condicionamiento alguno, hasta el gasto federal que, si bien se destina a los estados, su asignación y ejecución está enteramente a cargo del gobierno federal.

i) Gasto propio. Este primer componente se refiere al gasto hecho exclusivamente por los estados, y quizá su característica más importante es que es un gasto no condicionado. De acuerdo con Indetec, han sufrido una reducción permanente de este tipo de gasto; entre las causas identificadas se mencionan las siguientes:

a) una población creciente, b) una demanda creciente por servicios de mayor calidad, c) deterioro de la infraestructura local y, finalmente, d) inflación

ii) Gasto conjunto. Como su nombre lo indica, este segundo gasto se refiere a aquel donde ambos ámbitos de gobierno: federal y estatales, destinan recursos a una misma función, y esencialmente está integrado por el gasto en educación básica.

iii) Gasto descentralizado. El tercer tipo de gasto al que se hizo referencia es el llamado gasto descentralizado. Aquí esencialmente se incluye gasto que el gobierno federal ha estado transfiriendo en los últimos años a las entidades federativas, condicionado a ser destinado a áreas específicas, tales como educación, salud, agricultura, etcétera.

iv) Gasto bipartita. Este es quizá uno de los principales instrumentos con el que los estados pueden desarrollar su infraestructura.

Este tipo de gasto opera mediante los Cedes, y a juzgar por el monto de recursos involucrados, ha sido uno de los mecanismos más importantes para hacer llegar recursos a estados y municipios.

v) Gasto federal directo en los estados. Este es un gasto ejercido y decidido en su totalidad por el gobierno federal. Las decisiones en cuanto a monto y estructura dependen de elementos como la disponibilidad de recursos, prioridades federales, etcétera.

Tres aspectos son quizás dignos de señalar.

Primero, hasta ahora esta descentralización ha ocasionado algunos costos, toda vez que lo que antes se ofrecía por estados y federación, por separado, tiene ahora que ofrecerse como un servicio homogéneo En salud, por ejemplo, los recursos estatales adicionales en algunos casos han sido cerca de diez veces lo aportado por otros estados.16 Más aún, los montos transferidos a los estados no necesariamente han estado relacionados a las distintas necesidades estatales, sino que se han determinado en función de la disponibilidad anual de recursos.

Segundo, como ya se anotó, todos los recursos descentralizados del Ramo 33 son gastos condicionados. Esto es, a pesar de que formalmente los estados y municipios ejercen un monto de gasto significativamente mayor, el gasto no condicionado, que es en última instancia el que otorga mayor autonomía, no ha aumentado de manera similar. Sin duda ello obedece a la restricción presupuestal del gobierno en su conjunto, y ciertamente esta restricción no se romperá a menos que se lleve a cabo una reforma fiscal que permita incrementar los ingresos del sector público.

En el mejor de los casos, esto sucederá en el mediano plazo.

Tercero y último, la descentralización del gasto contra la pobreza, aunque tiene la virtud de que otorga a los estados y municipios más recursos para tal fin, puede tener el inconveniente de que, si es excesiva, reduce los grados de libertad del gobierno federal para atacar este problema. Sin duda en un país tan heterogéneo como México es importante que el gobierno federal mantenga presencia en este ámbito, ya que por su naturaleza es el único con posibilidades de redistribuir recursos entre regiones.

Conclusión

A mi me llamo mucha la atención en este texto seleccionado ya que como se muestra el gobierno mediante la recaudación fiscal hace gastos en bienestar social, pero en algo que no se a podido restructurar bien es como medir quienes evaden impuestos y quienes cumplen con el pago de dicha recaudación ya que hay muchos individuos que obteniendo un mayor ingreso los evaden, así como los que no pueden pagarlos ya sea porque no tienen empleo o simplemente no les alcanza para cubrir dichas cuotas y mas aun aumentando a los que se unen en el comercio informal así como grandes empresas que prefieren hacer programas a los que ellos llaman caritativos como el teletón, gol por la nutrición etc., que otra de las formas de como evadir impuestos.

Una  de las cosas que yo evitaría promulgar como una reforma estructural para la recaudación fiscal es incentivar a los deudores para que paguen dichas cuotas ya que el buen pagador como lo llamamos vulgarmente querrá hacer lo mismo que los demás para obtener dicho beneficio y con esto conllevar a que se gaste menos el gobierno bienestar social, asimismo evitaría hacer esos programas caritativos para aumentar los ingresos fiscales y por ultimo crear mas empleos formales o en última instancia obligar a los  trabajadores informales a integrase al fisco con algún tipo de incentivo para que les convenga integrase a las recaudación fiscal.